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A Cidade é Nossa

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Lei de Anistia, um instrumento do não-planejamento da cidade

Raquel Rolnik

27/09/2019 15h30

Por Raquel Rolnik, com Pedro Henrique Rezende Mendonça*

O que a aprovação por unanimidade na Câmara de Vereadores  de um projeto de lei de anistia revela sobre a cidade? Estamos falando de São Paulo e da aprovação, por 51 votos, do Projeto de Lei 171/20, que anistia imóveis irregulares construídos ou reformados até 2014, data da aprovação do último Plano Diretor .

O texto aprovado autoriza a regularização automática de imóveis que atualmente são isentos do pagamento de IPTU, ou seja, cujo valor venal atualizado é de até R$ 160 mil. Nesse caso, os proprietários não precisarão fazer nada: irão receber a documentação de regularidade em casa, que também será gratuita. 

A proposta também permite a adequação de propriedades com valor venal maior do que este e com até 1.500 de área. Neste caso, para os imóveis residenciais e comerciais, será necessário apresentar a declaração do proprietário, acompanhada da assinatura de engenheiro responsável, o que poderá ser feito no site da Prefeitura de São Paulo. Além disso, devem ser recolhidas taxas de R$ 10 por metro quadrado a ser regularizado. 

Para os imóveis de mais de 1.500 m², a anistia dependerá de vistoria e eventual pagamento de outorga onerosa. Não poderão ser regularizados imóveis em áreas de proteção ambiental ou cultural. Todas as igrejas e locais de culto podem ser regularizadas gratuitamente, assim como as Habitações de Interesse Social (HIS) e Habitações de Mercado Popular (HMP). 

Esta não é a primeira vez que a municipalidade anistia construções irregulares. Pelo contrário, temos uma longa história de anistias promulgadas praticamente em todas as gestões municipais desde 1913, quando foi adotada  a primeira lei que regulamentou a abertura de loteamentos, e que veio acompanhada, no ano seguinte, 1914, de uma lei de anistia que reconhecia todas as ruas que já estavam abertas antes e em desacordo com esta lei. 

A partir dos anos 1930 este instrumento passou a ganhar mais importância. Por uma lado leis mais detalhadas passaram a controlar não apenas  a abertura de ruas, mas também as construções, e as anistias continuaram, sempre apontando um marco temporal, "apenas as construções que foram feitas até esta data", afirmando sempre nas justificativas de que se trata de regularizar um passivo, e que dali em diante não irá mais existir. Exatamente o que está sendo feito agora, com a anistia que perdoa o que já estava construído em 2014. 

Foi  mais especificamente no governo de Jânio Quadros, que comandou a cidade  pela primeira vez de 1953 a 1955, que a anistia se tornou um mecanismo político fundamental, um dos instrumentos importantes para estabelecer uma relação de mediação entre os vereadores e os moradores de bairros abertos sem pedir licença ou obedecer a lei e que, por serem irregulares, não poderiam receber serviços públicos como água e eletricidade. A anistia era, portanto, o mecanismo que permitia que o serviço pudesse ser implementado. 

A partir daí a cidade seguiu operando o modelo por meio do qual é produzida à margem da lei para depois ter sua inserção negociada dentro do quadro legal, sempre com a intermediação política dos governantes, de modo que o mecanismo de intermediação nunca deixe de  existir. Esta lógica de negociar a possibilidade de reconhecer um pedaço da cidade é até hoje central para o funcionamento da Câmara. Mas com serviços públicos melhor distribuídos pela cidade, ainda que de forma desigual, não se pode dizer que a moeda de troca da regularização hoje é poder receber investimentos em água, luz ou eletricidade.

O projeto de lei recentemente aprovado na Câmara se apoia no artigo 367 do Plano Diretor Estratégico de 2014, que prevê uma única anistia durante toda a vigência do plano. O texto foi encaminhado para a Câmara pelo Executivo em março, e passou por alterações que ampliaram a abrangência da lei. Se no projeto original apenas imóveis menores que 500 m² poderiam ser regularizadas por processo declaratório, no projeto aprovado o limite passa para 1.500 m². Assim, praticamente todos os edifícios da cidade passam a se enquadrar nos procedimentos simplificados de regularização, exceto nos casos especiais citados na lei.

Elaboração do gráfico: Pedro Henrique Mendonça Rezende

A anistia de 2014 possibilita essencialmente a recuperação de área para o mercado, separada em três regimes de regularização. Na regularização automática, para pequenos edifícios e condomínios residenciais isentos de IPTU, são inseridas no mercado formal casas autoconstruídas em loteamentos, seguindo uma tendência de crescimento e consolidação de mercados imobiliários nas periferias. Esse procedimento dispensa qualquer assistência ou verificação técnica prévia.

Na regularização declaratória, para edifícios de habitação social e de mercado popular promovidos pelo poder público e edifícios residenciais de médio porte (com até 10 metros de altura), pretende-se recuperar os apartamentos HIS e HMP para o mercado de unidades. No último regime, a regularização exige o pagamento de outorga onerosa por área adicional pelo interessado na regularização, o que acaba isentando o construtor do edifício da responsabilidade de pagar pelo direito de construir. Mas, na atual versão do projeto, são apenas os imóveis com mais de 1.500 que se enquadram nestes casos. 

Por fim, ao usar a isenção de IPTU como linha de corte para dizer o que merece ou não ser analisado pelos técnicos municipais antes da regularização, a Prefeitura assume uma posição na qual o que interessa é a arrecadação. Se não interfere na arrecadação do município, não precisa de amparo técnico para regularização. Aliás, diga-se de passagem, nem para a construção. 

Pouco importa que a maior parte da cidade possa ter problemas de infiltração, umidade, estabilidade, ventilação. A  aprovação por unanimidade desta (e demais anistias) ilustra bem o quanto a cidade possui duas ordens: uma legal, pensada por e para uma parcela ínfima dos moradores e suas construções; a outra, extra-legal, que alimenta permanentemente uma intermediação política, não para de fato promover ou melhorar sua qualidade, mas para azeitar  as engrenagens dos caciques políticos locais. Com a consolidação da infraestrutura básica da cidade, essa intermediação dita o que está dentro e fora do circuito imobiliário, usando o acesso ao valor dos imóveis como capital político. Trata-se de uma nova versão das velhas práticas, tão difíceis, mas tão urgentes de serem superadas. 

Pedro Henrique Rezende Mendonça, pesquisador do LabCidade – Laboratório Espaço Público e Direito à Cidade, um laboratório de pesquisa e extensão da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU) da Universidade de São Paulo (USP).

** Este texto não reflete, necessariamente, a opinião do UOL

Sobre a autora

Raquel Rolnik é arquiteta e urbanista, é professora titular da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP. Foi diretora de planejamento da Secretaria Municipal de Planejamento de São Paulo(1989-92), Secretária Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades (2003-07) entre outras atividades ligadas ao setor público. De 2008 a 2014 foi relatora especial da ONU para o Direito à Moradia Adequada. Atuou como colunista de urbanismo da Rádio CBN-SP, Band News FM e Rádio Nacional, e do jornal Folha de S.Paulo, mantendo hoje coluna na Rádio USP e em sua página Raquel Rolnik. É autora, entre outros, de “A cidade e a lei: legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo” (Studio Nobel, 1997), “Guerra dos lugares: a colonização da terra e da moradia na era das finanças (Boitempo, 2016) e “Territórios em Conflito - São Paulo: espaço, história e política” (Editora três estrelas, 2017).

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